18 октября Комитет по природным ресурсам, природопользованию и экологии Государственной Думы провел парламентские слушания на тему: «Совершенствование правового регулирования использования водных ресурсов и общераспространенных полезных ископаемых». В слушаниях принимали участие депутаты Государственной Думы, члены Совета Федерации, представители федеральных органов исполнительной власти, исполнительных и законодательных (представительных) органов власти субъектов Российской Федерации, представители научно-исследовательских учреждений, коммерческих и некоммерческих организаций.
От Камчатского края в заседании приняли участие директор ФГУП «КамчатНИРО» О. Лапшин, советник по экологии ФГУП «КамчатНИРО» Н. Жмур и председатель Комитета по природопользованию, аграрной политике и экологической безопасности Законодательного собрания Камчатского края К. Маклов.
Открывая заседание, председатель Комитета по природным ресурсам, природопользованию и экологии В. Кашин напомнил собравшимся об огромной ответственности, «которая лежит на России, как на крупнейшей водной державе». Он призвал коллег внимательнее подойти к вопросам совершенствования законодательства в области природопользования, к проблемам истощения подземных вод, отсутствию очистных сооружений и систем переработки отходов, к необходимости усиления безопасности гидротехнических сооружений, к нехватке профессиональных кадров в данной сфере С докладом выступил заместитель министра природных ресурсов и экологии РФ Д. Храмов. Отмечалось, что, располагая столь огромными водными ресурсами, Россия в целом ряде регионов испытывает в них острый дефицит, в связи с неравномерным распределением и поистине варварским загрязнением бытовыми и промышленными стоками. Примечательно, что на наиболее развитые и наиболее заселенные центральные и южные районы Европейской части России, где сосредоточено 80% населения, приходится лишь 8% водных ресурсов.
В соответствии с нормами Водного кодекса РФ, вступившего в силу с 1 января 2007 года, изменена система государственного управления использования и охраны водных объектов. Однако формирование нормативной правовой базы, обеспечивающей реализацию положений современного водного законодательства, на настоящий момент не завершено, что создает трудности правоприменения его норм. Во всех выступлениях отмечалось несовершенство Водного кодекса РФ, его негативное, если не сказать более разрушающее действие, на состояние водных ресурсов России, а также то, что, в настоящее время устаревшая модель водной политики России переживает глубокий и системный кризис.
Глава подкомитета по водным ресурсам Г. Карлов рассказал о законодательных и общественных инициативах депутатов. По его словам, из 34 законодательных инициатив в отношении водных ресурсов за все время работы Государственной Думы только 4 обрели статус закона. Также во многих выступлениях выражалось недоумение в слабой законотворческой работе депутатов, принятию законодательных инициатив, не решающих, а, напротив, умножающих проблемы в рациональном использовании водных ресурсов.
Специалистами ФГУП «КамчатНИРО» были внесены ряд предложений для включения в будущие законодательные инициативы:
1) В сфере совершенствования правового регулирования использования водных ресурсов необходимо изменить содержание п.2 главы 4, в статье 35 Водного кодекса РФ, а именно: «Нормативы допустимого воздействия на водные объекты разрабатываются на основании предельно допустимых концентраций химических веществ, радиоактивных веществ, микроорганизмов и других показателей качества воды в водных объектах»
на следующую редакцию: «Нормативы допустимого воздействия на водные объекты разрабатываются на основании требований максимально возможного поэтапного сокращения попадания в водные объекты загрязняющих, радиоактивных веществ, микроорганизмов и других показателей качества воды путем поэтапного применения наилучших доступных технологий производства и очистки сточных вод».
2) Для совершенствования природоохранного законодательства в сфере недропользования:
2.1. Внести в Закон РФ «О недрах» от 21.02.1992 № 2395-1 (ред. от 06.12.2011 г.) дополнительный пункт: «На территориях с низкой степенью устойчивости природной среды к антропогенному воздействию и в зонах обитания ценных видов биоресурсов и высокой рыбопродуктивностью допускается эксплуатация только тех месторождений, рентабельность которых обеспечивает затраты на все необходимые природоохранные мероприятия применения с учетом наилучших доступных технологий.
2.2. В ст. 3 Федерального закона РФ от 10.01.2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» ужесточить требования к размещению опасных промышленных объектов и необходимости применения наилучших доступных технологий на территориях с низкой степенью устойчивости природной среды к антропогенному воздействию и в зонах обитания ценных видов биоресурсов
2.3. Во избежание дальнейшей деградации лососевых нерестовых рек должна быть полностью пересмотрена существующая практика согласования размещения горнодобывающих производств и накопителей опасных промышленных отходов в экологически уязвимых зонах. Принять на уровне технических условий эксплуатации горного (земельного) отвода запрет на хранилища накопители овражного типа, как принципиально неприемлемый для условий зон с высокой рыбопродуктивностью, а также запрет на их размещение в сложных природных условиях — в сейсмически опасных зонах, в горной, селелавиноопасной местности, в зоне склоновых и мерзлотных процессов, в условиях влажного климата, обильной водонасыщенности пород и интенсивной миграции вод.
В исключительных случаях допустить размещение отходов ГОК в хранилищах, врезанных в коренные породы.
2.4. Пересмотреть установленный порядок проведения конкурсов и аукционов на право пользования участками недр, порядок лицензирования недропользователей (в т.ч. требования к порядку подготовки материалов обоснования лицензий на пользование недрами), порядок разработки и заключения лицензионных соглашений. В настоящее время установленный порядок не предусматривают участие федерального органа исполнительной власти, осуществляющего нормативно-правовое регулирование в области рыболовства и сохранения водных биоресурсов, т.е. Федерального агентства по рыболовству, а также подведомственных ему территориальных рыбохозяйственных органов и организаций, осуществляющих государственный мониторинг водных биоресурсов в данной процедуре.
В результате сложившейся практики Роснедра (в частности территориальный органа Камчатнедра) и орган исполнительной власти субъекта РФ (Министерство природных ресурсов и экологии Камчатского края) при проведении конкурсов или аукционов на право пользования участками недр не учитывают экологические факторы, или учитывают их формально и недостаточно. В лицензии на пользование недрами и лицензионные соглашения не включаются условия, ограничения и требования, обеспечивающие максимальное снижение ущерба и смягчения воздействия на водные биоресурсы и среду их обитания. Вместо них, без учета местных (региональных) экологических условий и рыбохозяйственной значимости водных объектов, в лицензионные соглашения вписывается предельно общий раздел по охране окружающей среды, который разрабатывают специалисты Роснедра и орган исполнительной власти субъекта РФ (Министерство природных ресурсов и экологии), которые на практике традиционно не проявляют заинтересованности в сохранении водных биоресурсов и среды их обитания.
Согласно пп. 9, 10 ст. 12 Закона РФ «О недрах» от 21.02.1992 № 2395-1 (ред. от 06.12.2011) лицензия на пользование недрами и ее неотъемлемые составные части должны содержать условия выполнения установленных законодательством, стандартами (нормами, правилами) требований по охране недр и окружающей среды, безопасному ведению работ; порядок и сроки подготовки проектов ликвидации или консервации горных выработок и рекультивации земель. Условия пользования недрами, предусмотренные в лицензии, сохраняют свою силу в течение оговоренных в лицензии сроков либо в течение всего срока ее действия. Изменения этих условий допускается только при согласии пользователя недр и органов, предоставивших лицензию, либо в случаях, установленных законодательством.
Необходимые условия выполнения требований по охране окружающей среды и безопасному ведению работ, включая ограничения и требования по предотвращению (смягчению) негативных воздействий на водные биоресурсы и рыбохозяйственные водные объекты, в составе лицензий и лицензионных соглашениях на пользование недрами должны разрабатываться с обязательным участием Федерального агентства по рыболовству, а также подведомственных ему территориальных рыбохозяйственных органов и организаций, осуществляющих государственный мониторинг водных биоресурсов.
Главные экологические (рыбохозяйственные) требования и технические условия к размещению объектов недропользования, включая опасные производственные объекты, должны предъявляться еще до начала сбора исходной информации к проектированию геологоразведочных, горно-подготовительных и горнодобычных работ, а не тогда когда уже затрачены десятки миллионов рублей на проектно-изыскательские работы и недропользователь приходит за рыбохозяйственными согласованиями готового проекта, который готовился без учета локализации и понимания всех природно-техногенных условий дальнейшего функционирования объекта недропользования в реальных природных условиях.
Для устранения этого несоответствия необходимо внести в нормативную базу (ст. 13.1 Закона РФ «О недрах» от 21.02.1992 № 2395-1), регулирующую выдачу лицензий на пользование недрами, соответствующие изменения, предусматривающие участие в работе конкурсных или аукционных комиссий федерального органа исполнительной власти, осуществляющего нормативно-правовое регулирование в области рыболовства и сохранения водных биоресурсов — Федерального агентства по рыболовству, а также подведомственных ему территориальных органов и организаций, осуществляющих государственный мониторинг водных биоресурсов.
2.5. Внести дополнения: «обязательное участие Федерального агентства по рыболовству, а также подведомственных ему территориальных рыбохозяйственных органов и организаций, осуществляющих государственный мониторинг водных биоресурсов» в соответствующие пункты:
п. 19.4 положения «О порядке лицензирования пользования недрами» (утв. Постановлением Верховного Совета Российской Федерации от 15.07.1992 г. № 3314-1, в ред. Федеральных законов от 26.06.2007 № 118-ФЗ, от 21.11.2011 № 331-ФЗ). Рассмотрение поступивших заявок имеет целью уточнение условий и сроков пользования недрами в соответствии с Законом Российской Федерации «О недрах» и настоящим Положением. При необходимости проектные и фактические показатели деятельности предприятия могут быть подвергнуты технической, экологической и другой экспертизе с целью определения их соответствия требованиям, установленным Законами Российской Федерации «О недрах» и «Об охране окружающей природной среды».
- п. 19.6. Предприятия, которые не в состоянии обеспечить условия лицензии в течение установленного срока, могут быть лишены права на пользование недрами, а находившийся в их распоряжении участок недр становится объектом лицензирования в общем порядке, установленном настоящим Положением.
6. Согласно статьям 11, 12 Федерального Закона «Об экологической экспертизе» от 23.11.1995 г. № 174-ФЗ (ред. от 18.12.2006 г., «…материалы, обосновывающие получение лицензий на осуществление деятельности, способной оказать воздействие на окружающую природную среду» относятся к объектам государственной экологической экспертизы. Работы по геологическому изучению участков недр, разведке и добыче полезных ископаемых относятся к деятельности, способной оказать воздействие на окружающую среду. В то же время решение конкурсной или аукционной комиссии Роснедра (Камчатнедра) о предоставлении права пользования участком недр для целей разведки и добычи полезных ископаемых или для целей геологического изучения участков недр, разведки и добычи полезных ископаемых (по совмещенной лицензии) на практике принимается без государственной экологической экспертизы материалов, обосновывающих вышеперечисленные виды деятельности.
Для устранения этого несоответствия необходимо внести в нормативную базу (ст. 12 Закона РФ «О недрах» от 21.02.1992 № 2395-1), регулирующую выдачу лицензий на пользование недрами, соответствующие изменения, предусматривающие проведение государственной экологической экспертизы материалов обоснования получения лицензии на пользование недрами для целей геологического изучения, разведки и добычи полезных ископаемых.
7. Внести в Закон РФ «О недрах» от 21.02.1992 № 2395-1 пункт, предусматривающий обязательность опубликования в официальных СМИ содержания лицензий на пользование недрами и лицензионных соглашений, а также обязательность контроля исполнения лицензионных соглашений со стороны Счетной Палаты РФ с опубликованием результатов такого контроля в официальных СМИ.
8. Пересмотреть практику согласования проектного и фактического невыполнения рекультивации нарушенных территорий и водотоков, ее отсрочки и формального проведения, что является недопустимой нормой промышленного освоения территорий.
9. Ввести ответственность недропользователей за негативное воздействие на объекты природной среды предприятий, прошедших процедуру рекультивации и ликвидации. Поскольку значительное (по некоторым оценкам — большее) воздействие на объекты природной среды, в частности, водные объекты, производится не действующими горнорудными предприятиями, а остановленными (например, подотвальные стоки с хвостохранилищ, рудничный сток с карьеров, шахт, штолен).
Эта ответственность должна быть закреплена в лицензионном соглашении, и ложиться на физических и юридических лиц, получивших доходы от деятельности данного предприятия. Возложить ответственность за техногенные аварии после окончания разработки горнорудных месторождений в срок не менее 10 лет на владельца лицензии на пользование недрами.
10. Ввести обязательное формирование недропользователями ликвидационного фонда, не подконтрольного предприятию, и расходуемого исключительно на цели рекультивации нарушенных земель (с возможностью защиты от техногенного воздействия объектов природной среды на весь срок, когда такое воздействие представляется возможным) и ликвидации предприятия.
11. Ввести обязательное страхование экологических рисков предприятий, производство которых относится к категории опасных, — с повышенным коэффициентом страховых отчислений.
Для недропользователей такое страхование должно быть обязательным, и страховые отчисления должны поступать не только в период работы предприятия (эксплуатации данного землеотвода, горного отвода), но и на тот срок, когда будет иметь место негативное воздействие на объекты природной среды прошедших стадию рекультивации объектов предприятия.
12. Изменить порядок проведения инспекторских проверок предприятий и производств, относящихся к категории опасных (использующих высокотоксичные химреагенты, проводящие буровзрывные работы). Необходимо отменить обязательность предварительного извещения проверяемого предприятия о намечаемой проверке, отменить необходимость согласования проверки с прокуратурой, проверки проводить по необходимости или при возникновении аварийных ситуаций, без ограничения их количества, результатом проверок считать устранение нарушений природоохранного законодательства.
13. В лицензионном соглашении на пользование недрами усилить ответственность за нарушение норм природоохранного законодательства, введя ответственность (включая уголовную) за экологические последствия нарушения этих норм, приведшие к серьезным негативным последствиям (значительному финансовому ущербу, нанесение вреда здоровью людей, повлекшие гибель людей в результате экологических бедствий либо значительного загрязнения объектов природной среды, серьезному подрыву экосистем с утратой возможности их восстановления, в частности, их биопродуктивности, с утратой либо серьезной деградацией полезных видов и свойств.
14. Недопустима передача субъектам РФ полномочий Федерального агентства по рыболовству и подведомственных ему территориальных органов в части согласования размещения хозяйственных и иных объектов, а также внедрения новых технологических процессов, оказывающих влияние на состояние водных биологических ресурсов и среду их обитания (п. 67 «Перечня полномочий федеральных органов исполнительной власти, предполагаемых к передаче субъектам Российской Федерации» (проект Постановления зам. пред. Правительства РФ Д. Козака). Зависимость региональных органов от решений руководства регионов приведет к развитию экономики регионов «без оглядки» на экологические проблемы.
